過(guò)去的一個(gè)月，eod模式的推動(dòng)又邁進(jìn)了一大步。

 

先是4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校?，緊接著(zhù)4月15日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院eod創(chuàng )新中心正式成立，然后4月28日，生態(tài)環(huán)境部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（eod）模式試點(diǎn)的通知》，同意58個(gè)項目開(kāi)展試點(diǎn)工作（2022—2024年）。

 

雖說(shuō)近幾個(gè)月以來(lái)疫情把人封閉得“鈍感”十足，但這幾個(gè)動(dòng)作還是讓環(huán)保等有關(guān)行業(yè)頗為興奮，畢竟eod的春風(fēng)已經(jīng)吹了三四年了，如今推進(jìn)的程度越來(lái)越深，可算是有點(diǎn)眉目了。

 

對此有不少新老青友向青山研究院團隊咨詢(xún)相關(guān)問(wèn)題，本文結合大家的問(wèn)題以及我們的思考展開(kāi)。

 

其實(shí)這幾年，關(guān)于eod是什么、將有何意義、其中的機遇和風(fēng)險如何，已經(jīng)有非常充分的討論，行業(yè)內外的一些分析都非常深刻，短期內并沒(méi)有太多可講的。另外，這套模式才開(kāi)始試點(diǎn)，一些要點(diǎn)和問(wèn)題尚待觀(guān)察，一些過(guò)早的論斷難免成為無(wú)稽之談。

 

所以，我們不如換個(gè)角度，從已經(jīng)發(fā)展了數十年的ppp來(lái)看eod。因為二者雖然是兩碼事，但卻有著(zhù)很大的相似性和一定的關(guān)聯(lián)度。

 

相似性體現在幾個(gè)方面：
一是都是解決財政在生態(tài)環(huán)境治理上“缺錢(qián)”的困境，二是都以引入市場(chǎng)機制和社會(huì )資本方參與為設計要點(diǎn)，三是落地項目的體量都比較大、投資回報的周期都比較長(cháng)，四是都要求有完善的機制來(lái)保障模式的正常運作。

 

eod和ppp的關(guān)系則在于二者可以互相促進(jìn)，此前財政部官網(wǎng)發(fā)布文章《“ppp+eod”模式推動(dòng)中國ppp創(chuàng )新發(fā)展》，“ppp+eod”的提法和想法已經(jīng)存在于官方和學(xué)界。

 

最關(guān)鍵的是，ppp模式在國內已經(jīng)有長(cháng)期的實(shí)踐，在實(shí)踐中取得了大量的成功和失敗經(jīng)驗，這些經(jīng)驗都是真金白銀和一些企業(yè)的倒閉換來(lái)的，其價(jià)值遠遠超過(guò)了制度本身。

 

關(guān)于制度、法規、模式這些游戲規則，與其對著(zhù)那些空泛而華麗的章句憑空腦補，不如在一些可參考的經(jīng)驗案例上多花點(diǎn)心思。

 

畢竟一個(gè)模式從構思到落地，紙面上顯性的條款是容易把握的，但實(shí)操中隱性的規則是難分難辨的，法規往往難以覆蓋所有的情況，也不全然是最終實(shí)操的藍本。

 

因此，在當前這個(gè)階段，對過(guò)往ppp模式實(shí)踐狀況的深度認知，或許更加有助于對未來(lái)eod以及ppp+eod的認知和參與。

 

當然，在進(jìn)入主要內容之前，我們還是先簡(jiǎn)要看一下eod的政策沿革以及現狀。

 

01.eod政策沿革以及現狀

 

eod政策沿革一覽：
2018年8月生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》（環(huán)規財〔2018〕86號）中首次提到eod模式：“探索開(kāi)展eod模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標桿示范項目?！?/p>

 

2019年1月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合全國工商聯(lián)出臺《關(guān)于支持服務(wù)民營(yíng)企業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》（環(huán)綜合〔2019〕6號），提出：“探索生態(tài)環(huán)境導向的城市開(kāi)發(fā)（eod）模式和工業(yè)園區、小城鎮環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式”，在頂層政策方面提出eod模式與工業(yè)園區及城鎮環(huán)境治理結合。

 

2020年9月國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部共同發(fā)布《關(guān)于擴大戰略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長(cháng)點(diǎn)增長(cháng)極的指導意見(jiàn)》（發(fā)改高技〔2020〕1409號）中指出：“探索開(kāi)展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（eod）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng )新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續發(fā)展?！?國家發(fā)改委、財政部首次提出eod模式。

 

2020年9月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國開(kāi)行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）落實(shí)2018年指導意見(jiàn)，向各地區征集eod模式備選項目，國開(kāi)行首次作為發(fā)文單位出現。

 

2020年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》指出“未來(lái)各地要實(shí)現土地出讓收益用于農業(yè)農村比例逐步達到50%以上的目標要求，且資金投向包括與農業(yè)農村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復等?！?/p>

 

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開(kāi)發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（eod）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號），eod模式真正拉開(kāi)序幕。

 

2021年11月，隨著(zhù)國辦《關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》公布，eod模式在金融、環(huán)保等領(lǐng)域熱傳。
2021年11月16日，財政部正式發(fā)布《重點(diǎn)生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》，eod再次掀起高潮。
2022年4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校贰?br> 2022年4月15日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院eod創(chuàng )新中心正式成立。
2022年4月28日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（eod）模式試點(diǎn)的通知》，同意58個(gè)項目開(kāi)展試點(diǎn)工作（2022—2024年）。

 

總體來(lái)看，eod模式尚處在初始試點(diǎn)階段，試點(diǎn)的項目主要在區縣級地區，主要包含區域整體生態(tài)治理、水務(wù)、礦山修復類(lèi)項目，且參與者以地方城投平臺公司為主?，F階段，很多設想有待驗證，很多問(wèn)題也有待觀(guān)察。

 

02.ppp的困局 一管就死、一放就亂

 

事實(shí)上，近日針對ppp也有重要消息。

 

4月26日，中央財經(jīng)委員會(huì )召開(kāi)會(huì )議，特別強調了ppp在支持基礎設施建設中的地位和作用，其中提到“要推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作模式規范發(fā)展、陽(yáng)光運行，引導社會(huì )資本參與市政設施投資運營(yíng)”，也就是一些專(zhuān)家學(xué)者所引用的“規范發(fā)展、陽(yáng)光運行”八字訣。

 

這一方面是因為當前的經(jīng)濟形勢亟需基建來(lái)活血化淤，而ppp是基建的藥引子，急推ppp的緊迫性和重要性可想而知；另一方面是經(jīng)歷了2014年-2017年的ppp狂潮，ppp項目的上馬進(jìn)入了一個(gè)休整期、冷靜期，所以熱度需要重新激活。

 

這里解釋下為什么叫“狂潮”，因為這個(gè)階段放出的ppp項目問(wèn)題很大，參與其中的兩類(lèi)p狂熱到了失去理智。

 

最近，最后的幾家環(huán)保上市公司借著(zhù)五一節假日悄悄地發(fā)了年報，從財報中可以看得出來(lái)，ppp留給這些企業(yè)的傷疤至今仍在隱隱作痛，財報上與日俱增的虧損數字基本都是在2014年-2017年的ppp狂潮中埋下的雷。

 

到2017年和2018年，針對地方政府債務(wù)和ppp的過(guò)熱發(fā)展，監管部門(mén)出臺了一系列規章政策，加強了對 ppp 模式發(fā)展的監管力度，其實(shí)主要是靠清庫。

 

但在強監管下，ppp 發(fā)展很快即遭遇瓶頸，此后出現下滑，到 2018年下半年趨于穩定，呈現增長(cháng)乏力的狀態(tài)，這導致大力啟動(dòng)的ppp模式未能為投資增長(cháng)發(fā)揮應有作用。

 

根據財政部ppp（政府與社會(huì )資本合作）中心數據顯示，截止2021年3季度，2021年新入庫項目442個(gè)、投資額9,165億元，同比減少4,380億元、下降32.3%；簽約落地項目437個(gè)、投資額9,929億元，同比增加310億元、增長(cháng)3.2%；開(kāi)工建設項目358個(gè)、投資額5,881億元，同比減少379億元、下降6.1%。整體來(lái)看， ppp項目的市場(chǎng)熱度2021年相較于2020年有所下滑。

 

 

△ 2016年-2019年我國ppp項目總投資和入庫項目數，數據來(lái)自財政部

 

2021年11月11日，中建政研集團董事長(cháng)梁艦對經(jīng)濟觀(guān)察網(wǎng)表示，當前ppp項目明顯處于“增量縮減，消化存量”階段。梁艦判斷，若2022年沒(méi)有國家層面的政策刺激，ppp項目大概率會(huì )持續處于這種狀態(tài)。

 

按理說(shuō)，加強監管產(chǎn)生的效果應當是促進(jìn) ppp 模式的健康持續發(fā)展，前面的八字訣也講了，“規范發(fā)展、陽(yáng)光運行”，可現實(shí)的情況卻是“一管就死、一放就亂”。

 

那么其中的問(wèn)題究竟是什么呢？發(fā)展的時(shí)間不夠？積累的經(jīng)驗不足？制度法規不夠全面？

 

03.ppp發(fā)展過(guò)程中的9個(gè)問(wèn)題

 

在過(guò)往尤其是2014年之后的這一波熱潮中，ppp項目弊病百出、亂象頻發(fā)，其背后的原因絕不是發(fā)展時(shí)間不夠、積累的經(jīng)驗不足、制度法規不夠全面。

 

在發(fā)展的時(shí)間上：中國第一個(gè) bot 項目1984年深圳沙角 b 電廠(chǎng)項目距今已有三十多年。政策方面，國家計劃委員會(huì )（發(fā)改委前身）1993 年就開(kāi)始研究投融資體制改革問(wèn)題，包括 bot 模式可行性問(wèn)題。在項目的落地上，1997年國內掀起了第一波ppp熱潮，環(huán)保領(lǐng)域最早的ppp項目大致就出現在這個(gè)時(shí)期，一些頭部企業(yè)也正是在此背景下打下了地盤(pán)，這個(gè)時(shí)期成功的ppp案例不在少數。

 

在經(jīng)驗方面：ppp在國內發(fā)展的時(shí)間和改革開(kāi)放或者環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程幾乎是同步的，且早期外資參與的程度不小，也就是說(shuō)早期拜師學(xué)藝的對象是國際水準的，再加上ppp項目的周期都比較長(cháng)，所以在發(fā)展過(guò)程中有足夠的時(shí)間和機會(huì )學(xué)習一流的經(jīng)驗，當下也仍然具備這樣的條件。在實(shí)踐的范圍和數量上，包括環(huán)保在內的各領(lǐng)域所積累的案例數量在世界范圍都是龐大的。

 

而在制度法規方面：這一直是各方甩鍋最多的，是給失敗的ppp項目找理由時(shí)用得最多的。但實(shí)際情況是，國內關(guān)于如何規范ppp模式運行的政策文件的出臺只多不少，肯定不能說(shuō)完善，但絕不是大量ppp項目拉垮的原因。

 

那么，問(wèn)題真正出在哪里呢？青山研究院經(jīng)過(guò)對大量ppp案例的分析研究發(fā)現，國內ppp項目運作過(guò)程中存在以下9類(lèi)典型問(wèn)題：

 

急功近利、過(guò)于粗放

 

在ppp發(fā)展初期或者是某一時(shí)期需要大量上馬ppp項目時(shí)，就會(huì )出現管控放松、發(fā)展粗放的問(wèn)題。

 

比如，2014年ppp模式加速大發(fā)展，大量項目匆匆上馬，各路資金蜂擁而至，但政府和企業(yè)各方的協(xié)調、消化能力完全跟不上，最終導致大量ppp項目泛化、異化、爛尾現象頻發(fā)，而事實(shí)上有些項目壓根兒就不能上。
杠桿使用過(guò)度

 

如果說(shuō)ppp是加速引擎，那么杠桿就是油門(mén)。要推動(dòng)ppp模式加速發(fā)展，油門(mén)是要用的，但不能太猛，更不能踩著(zhù)不放。

 

如果金融杠桿的油門(mén)使用過(guò)度，一旦出現融資渠道變窄、融資成本上升、金融政策收緊等急發(fā)突發(fā)狀況，就可能出現翻車(chē)事件。最典型者如東方園林，擴張最快的時(shí)候，2017年度一年就中標了88個(gè)ppp項目，累計投資額1434.51億元，最終親手把自己毀滅掉了。

 

民營(yíng)資本參與相對不足

 

ppp模式的核心在于引入社會(huì )資本緩減政府在基建投資上“缺錢(qián)”的困境，其中的關(guān)鍵一p是社會(huì )資本方，但過(guò)往的情況是，在與政府合作方當中，國資參與較多，而民營(yíng)資本的參與則相對不足。

 

根據財政部發(fā)布的《全國 ppp 綜合信息平臺項目庫季報》，截至 2019 年一季度末， ppp 落地項目中涉及社會(huì )資本共 9565 家，其中民營(yíng)企業(yè)占比 34.9%，國有企業(yè)占比 51.4%。從已落地項目來(lái)看，民資背景的投資額占投資總額的比例為 33.5%。

 

 

△ 2019年一季度末ppp項目各類(lèi)社會(huì )資本占比，資料來(lái)自財政部

 

這就是說(shuō)，在過(guò)往的ppp項目中，該模式在很大程度上并沒(méi)有發(fā)揮應有作用，ppp不是來(lái)解決財政缺錢(qián)的困境的么，國企如此豪橫，豈不是自相矛盾？

 

審批流程繁瑣

 

ppp的有些問(wèn)題雖不致命，但嚴重影響效率，比如審批流程過(guò)于繁瑣。

 

ppp項目的執行過(guò)程涉及到多個(gè)政府機構，但一些政府機構辦事效率低、不確定因素多的狀況，降低了審批效率。此外，不同地區、不同政府人員對項目審批認知不同，甚至有些辦事人員在專(zhuān)業(yè)度上嚴重欠缺，這就導致項目運轉的效率非常低下。

 

法規制度不完善

 

法規制度不完善在一定程度上是存在，一方面表現為國家法律法規層面的缺失，社會(huì )資本面臨法律保障不完善的問(wèn)題，另一方面表現為不同部門(mén)之間法規的混亂沖突，比如有時(shí)候財政部和發(fā)改委頒布的部門(mén)規章就存在不一致的內容。

 

這里需要強調的是，法規制度不完善是切實(shí)存在的問(wèn)題，但遠遠不是一些ppp項目干廢掉的原因。

 

隱形債務(wù)嚴重

 

企業(yè)玩ppp項目要克制，地方政府同樣要克制。

 

由于一些地方政府有意無(wú)意地在財政預算上的迷糊，要么預算額度嚴重不足，要么沒(méi)有明確穩定的付費資金來(lái)源，導致其無(wú)法按時(shí)足額支付企業(yè)的相關(guān)費用，造成各類(lèi)“明股實(shí)債”頻發(fā)、政府隱性債務(wù)加劇，與ppp模式的應有之意背道而馳。在上一波ppp狂潮中，這個(gè)問(wèn)題是后來(lái)ppp項目清庫的主要原因。

 

政府角色錯位

 

在ppp關(guān)系中，政府這一p是話(huà)語(yǔ)權的主導者，因此自然地在ppp項目中有向好引導的職責。

 

但在一些項目中，地方政府過(guò)于關(guān)注自身的財政壓力而忽視自身需承擔的責任，強調企業(yè)的責任義務(wù)而并不考慮企業(yè)方利益，造成政府角色的缺位和錯位，對ppp項目的順利實(shí)施、社會(huì )資本參與ppp項目的積極性都帶來(lái)了不利影響。

 

管理人員腐敗

 

ppp項目“一管就死、一松就亂”，這里的“亂”很大程度上就是腐敗。

 

ppp項目中，部分人員亂用職權、監管不當、亂收費等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，這給一些項目的推動(dòng)增加了很重的負擔，造成經(jīng)濟成本增加、社會(huì )大眾利益受損。

 

政府任性違約

 

契約精神是ppp模式能夠廣泛推廣的基石，參與者數十年間要在同一條船上合作共濟，就必須要有基本的信任，且在關(guān)系上要有一定制衡。

 

但現實(shí)是，長(cháng)期以來(lái)受官本理念的影響，政府大多數時(shí)候處于絕對強勢的地位，社會(huì )資本根本無(wú)法與其制衡。一旦政府方發(fā)生違約等狀況，很容易導致企業(yè)陷入窘境，蒙受經(jīng)濟損失而束手無(wú)策。

 

以上是9類(lèi)ppp項目運作過(guò)程中典型問(wèn)題，關(guān)于ppp實(shí)操的學(xué)問(wèn)遠不止于此，本文僅借此說(shuō)明核心問(wèn)題，我們再往下分析。

 

細心的朋友可能發(fā)現，上述9類(lèi)問(wèn)題其實(shí)是不能并列的，因為這些問(wèn)題是分層的，其中1-5是表層問(wèn)題，6-9則是深層問(wèn)題，表層問(wèn)題的解決必須是以深層問(wèn)題解決為前提。

 

或者說(shuō)表層問(wèn)題本就不存在，不過(guò)是各方逃避深層問(wèn)題的借口。

 

比如法規制度不完善一項，無(wú)論是地方政府還是社會(huì )資本方，之所以都寧愿把問(wèn)題歸結于法規制度，無(wú)非是不想觸及本質(zhì)——尊重和遵守規則，各方都想凌駕于法規法規制度之上且都能凌駕于法規法規制度之上，最終的結果是圍繞ppp的政策、法規、條例、細則越來(lái)繁雜、補丁越補越多，帶來(lái)的規范性缺十分有限，反倒是整套模式運行的效率越來(lái)越低，陷入作繭自縛的困境。

 

以上問(wèn)題出現在ppp模式中，其中的絕大多數將來(lái)同樣有可能出現在eod模式中，而ppp+eod就更加復雜了。

 

04.一個(gè)模式能否良好運行的關(guān)鍵
如果把環(huán)保行業(yè)比作一塊棋盤(pán)，游戲不管是玩了多年的ppp還是將要玩的eod，最缺的不是規則而是對規則的尊重和遵守。

 

不管是ppp還是eod都是很好的模式，原理上并不難理解，關(guān)鍵難點(diǎn)在落地、在推廣。在這個(gè)過(guò)程中不得不制定規則，但是光有規則還不行，關(guān)鍵在于對規則的尊重和遵守。

 

而要實(shí)現這一點(diǎn)的關(guān)鍵則在于規則制定者對規則的尊重和遵守，否則亂象必然泛濫，屆時(shí)只能以清庫這種釜底抽薪式的方式遏制亂象的范圍，而不能以升級優(yōu)化系統減少亂象的比例。

 

ppp 核心包括三個(gè)方面：契約精神、風(fēng)險共擔、收益共享，成敗的關(guān)鍵在于政府能夠在多大程度上平視和尊重社會(huì )資本。

 

ppp早期做成了不少，倒是后來(lái)弊端百出，核心的原因不是缺經(jīng)驗、制度，而是其中關(guān)鍵的那一p內心是不是真心想做成事。

 

早期的時(shí)候，很多項目是樣板工程，最初的實(shí)踐者也是示范者，自然就會(huì )全力地、精心地去做。再后來(lái)就不會(huì )那么用心用力了，比如各要素等堪稱(chēng)頂級配置的鳥(niǎo)巢照樣做得一塌糊涂。因為我們的國情中有一項是，當一種制度玩熟練了、廣泛應用了，其發(fā)展的方向未必是走向成熟，但一定是里面的彎彎繞會(huì )變多。

 

很多情況下，不管立多少規矩，一個(gè)ppp項目都是一個(gè)具有極大不確定性的事兒。

 

在ppp模式中，社會(huì )資本方是處在絕對弱勢地位的，至少是不對等的。你能測算到的風(fēng)險不是主要風(fēng)險，入了局基本上就得聽(tīng)人擺布了。如今，伴隨著(zhù)ppp模式的又一次沖鋒號吹響，eod模式也進(jìn)入了試點(diǎn)階段，未來(lái)這二者還要加起來(lái)，走向如何有待觀(guān)察，不過(guò)從eod概念的官方闡釋看，依舊是一股“云山霧罩、無(wú)比美好”的氣質(zhì)。

 

05.結 語(yǔ)

 

ppp或者未來(lái)eod的規范化問(wèn)題，其本質(zhì)不是能不能的問(wèn)題，而是想不想的問(wèn)題。
解決了想不想的問(wèn)題，還要解決由誰(shuí)來(lái)主導的問(wèn)題，自然是由專(zhuān)業(yè)者來(lái)主導。
有一個(gè)總結非常好：中國 ppp 的發(fā)展是制度、政治、文化、經(jīng)濟和其他偶然因素等眾多因素綜合影響的結果，想必這一結論的得出一定是建立在對國情的充分認知上的。
未來(lái)玩家們如何參與ppp、eod、ppp+eod這些個(gè)高端游戲，無(wú)他，唯有吃透那些規則中的規則。

 

文章來(lái)源：青山產(chǎn)業(yè)評論

 

2022上海國際環(huán)保展將在上海國家會(huì )展中心隆重拉開(kāi)帷幕。本屆展會(huì )展示面積將達17萬(wàn)平米，匯聚超2,000家品牌展商。展示范圍涵蓋綜合治理、水、大氣、智慧環(huán)保、環(huán)境監測、資源再生、土壤、噪聲8大環(huán)境污染治理領(lǐng)域。