導讀：2023年以來(lái)，很多已定招標時(shí)間表的PPP項目也陷入僵局，社會(huì )各方都在密切關(guān)注著(zhù)PPP政策的下一步動(dòng)向。PPP已經(jīng)很久沒(méi)有這樣火了！

　　PPP已經(jīng)很久沒(méi)有這樣火了。2023年以來(lái)，各地的PPP項目基本停擺，財政部PPP中心項目庫暫停入庫，很多已定招標時(shí)間表的PPP項目也陷入僵局，社會(huì )各方都在密切關(guān)注著(zhù)PPP政策的下一步動(dòng)向。

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　　如今，靴子落地。11月8日，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)了國家發(fā)改委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》的通知（國辦函〔2023〕115號）（下稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），對PPP工作的下一步規范提出明確指導意見(jiàn)。

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　　《指導意見(jiàn)》的最大亮點(diǎn)，是針對前一階段PPP工作暴露出來(lái)的問(wèn)題給出了新的“藥方”。例如，針對地方政府隱性債務(wù)高企的現象，《指導意見(jiàn)》規定，要聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，不能因為采用PPP模式額外新增地方財政未來(lái)支出責任。

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　　而針對PPP實(shí)施過(guò)程中走樣，參與主體由民企逐漸演變?yōu)閲?、央企為主的現象，《指導意見(jiàn)》也規定，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目。

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　　像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目這樣市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股；而像污水處理、污水管網(wǎng)這樣公共屬性較強的項目，民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上也不低于35%。

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　　1　政策“打補丁” 首次明確發(fā)改委牽頭承擔PPP管理責任

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　　首先，國家發(fā)改委、財政部為何聯(lián)手出臺這次的《指導意見(jiàn)》？很大程度上是為了解決之前實(shí)踐當中遇到的問(wèn)題。

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　　一上來(lái)，《指導意見(jiàn)》就開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地指出，政府和社會(huì )資本合作(PPP)實(shí)施近十年來(lái)，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現了一些亟待解決的問(wèn)題。

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　　因此，為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化基礎設施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力，現就規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制提出如下指導意見(jiàn)。

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　　E20研究院也發(fā)文指出，在過(guò)去一段時(shí)間的PPP實(shí)施中，出現了大規模純政府付費項目所帶來(lái)的地方政府隱債高企和重工程輕運營(yíng)問(wèn)題、?民營(yíng)企業(yè)參與意愿和參與度大幅下降的問(wèn)題，以及PFI財務(wù)性管控思維泛化對原本成熟特許經(jīng)營(yíng)模式的“傷害”問(wèn)題。這些問(wèn)題，正是本次《指導意見(jiàn)》試圖解決的一些問(wèn)題。

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　　不過(guò)，在E20研究院看來(lái)，這次的《指導意見(jiàn)》還不能算是對特許經(jīng)營(yíng)制度的一次全面升級，而是為了應對PPP政策空窗期，出臺的以針對性、彌補性和操作性為主的“補丁”文件。對于一些長(cháng)期性問(wèn)題，如價(jià)費機制等，這次的《指導意見(jiàn)》還是沒(méi)有全面理順。

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　　相比之前，這次《指導意見(jiàn)》的一個(gè)重要變化，就是首次明確PPP工作的主管部門(mén)。

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　　眾所周知，之前PPP模式主要是由國家發(fā)改委和財政部?jì)纱蟛块T(mén)牽頭，但其中存在分工不明晰等問(wèn)題。為此，2016年7月國務(wù)院常務(wù)會(huì )議曾經(jīng)厘清了相關(guān)部門(mén)在PPP領(lǐng)域分工職責，財政部門(mén)統籌負責在公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作，國家發(fā)改委則統籌負責基礎設施領(lǐng)域的PPP推進(jìn)工作。

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　　不過(guò)，在實(shí)踐當中，PPP管理仍存在一些職責不清晰等問(wèn)題。為此，此次《指導意見(jiàn)》明確提出，要明確管理責任分工，由國家發(fā)改委牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強政策指導。

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　　此外，地方各級人民政府也要切實(shí)負起主體責任，規范推進(jìn)本級政府事權范圍內的特許經(jīng)營(yíng)項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施機構(以下簡(jiǎn)稱(chēng)項目實(shí)施機構)，負責特許經(jīng)營(yíng)方案編制、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂、項目實(shí)施監管、合作期滿(mǎn)移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門(mén)則要發(fā)揮綜合協(xié)調作用，嚴格把關(guān)項目特許經(jīng)營(yíng)方案等有關(guān)內容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。

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　　財政方面，各級財政部門(mén)的職責是：嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務(wù)管理，加大財會(huì )監督力度，嚴肅財經(jīng)紀律。

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　　總之，《指導意見(jiàn)》首次明確了由國家發(fā)改委牽頭承擔政府和社會(huì )資本合作管理責任，地方各級人民政府承擔主體責任，地方各級發(fā)改部門(mén)管項目，財政部門(mén)管預算。這樣一來(lái)，有助于解決之前分工不明確、職責不清晰的問(wèn)題，理順PPP模式的工作機制。

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　　2　聚焦“使用者付費” 防止新增隱性債務(wù)

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　　除了首次明確由發(fā)改委牽頭承擔PPP管理責任，《指導意見(jiàn)》還針對前一階段PPP工作暴露的問(wèn)題給出新的“藥方”。

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　　其中之一，就是地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題。

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　　在這方面，《指導意見(jiàn)》明確規定：PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設投資和運營(yíng)成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會(huì )資本合作模式額外新增地方財政未來(lái)支出責任。

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　　政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規和有關(guān)政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營(yíng)、不能補貼建設成本。

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　　除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營(yíng)成本。

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　　多位專(zhuān)家認為，《指導意見(jiàn)》之所以將回報機制聚焦于“使用者付費”上，一大目的就是為了防止新增隱性債務(wù)。

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　　清華大學(xué)投融資政策研究中心首席專(zhuān)家王守清表示，PPP新機制可以直接減少地方政府不顧財力亂上政府付費的PPP項目，造成隱性債務(wù)、代際不公平和不可持續。也可以減小社會(huì )資本特別是央國企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項目而不太關(guān)心地方政府財力和可持續性等問(wèn)題。

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　　“總而言之，PPP新機制有利于倒逼地方政府、社會(huì )資本、金融機構和咨詢(xún)機構等更關(guān)注PPP項目的市場(chǎng)需求、現金流和可持續性?！蓖跏厍逭f(shuō)。

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　　不過(guò)，這一規定也有可能對環(huán)保項目造成“誤傷”。E20研究院認為，如果嚴格按照文件指導思想，未收取垃圾處理費的地區所涉及固廢處理項目將不能采用PPP模式。再比如污水管網(wǎng)項目，根據文件要求，實(shí)際上也是不能操作的。

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　　“文件整體思想還是希望能降負債，排除隱形債務(wù)風(fēng)險，但如此以來(lái)會(huì )對需要市場(chǎng)化建設焚燒廠(chǎng)等固廢處理設施的實(shí)際需求形成誤傷?！盓20研究院表示。

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　　因此，E20研究院推測，新規中的這一要求在地方政府實(shí)際操作中可能難以真正落實(shí)。

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　　3　優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與 固廢處理項目應由民企獨資或控股

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　　此次PPP新機制要解決的第二大問(wèn)題，就是“民營(yíng)企業(yè)參與度低”的問(wèn)題。眾所周知，PPP中的第二個(gè)“P”指的就是“Private”(私人資本)。但在以往的實(shí)踐中，由于融資成本的巨大差異，導致民營(yíng)企業(yè)對PPP的參與度大幅降低，PPP很大程度上演變成了以大型國企、央企為主的游戲。

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　　為此，本次《指導意見(jiàn)》明確要求：要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì )資本合作新建(含改擴建)項目，制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)清單，見(jiàn)附件)并動(dòng)態(tài)調整。

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　　市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。

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　　對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì )資本合作項目，可積極鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì )資本合作項目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規定執行。

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　　參考附件《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》，對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)來(lái)講，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目屬于“應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股的項目”，而污水處理項目、污水管網(wǎng)項目則屬于“民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%的項目”。

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　　“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，符合PPP的本意和國際慣例?！蓖跏厍逭f(shuō)，“PPP新機制根據不同項目特點(diǎn)，提出三類(lèi)項目動(dòng)態(tài)清單，給民營(yíng)企業(yè)留下了較大的項目空間，有利于民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展?！?/p>

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　　不過(guò)，他也指出，由于民企過(guò)去幾年投資PPP失敗較多，興趣和信心降低，加上融資難、融資成本高等問(wèn)題還沒(méi)有得到完全解決。地方政府出于對民企各方面的擔心，以及害怕自己擔責等原因，仍然偏好選擇央企，所以目前還不能過(guò)高期望民企會(huì )像2014年那樣“蜂擁而上”。

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　　同時(shí)，PPP新機制雖然對民企的政策激勵最大，但央企還有存在很多項目機會(huì )的。而一些地方國企的角色則可能有點(diǎn)微妙，在政策紅利上不如民企，在實(shí)力上不如央企，所以迫切需要挖掘市場(chǎng)潛力，切實(shí)搞好項目運營(yíng)。

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　　E20研究院認為，對于市政污水、市政供水項目來(lái)講，《指導意見(jiàn)》要求民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%，這一政策為具有投資能力的、且具有技術(shù)及裝備優(yōu)勢的上市民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)利好，激活民企或外資的市場(chǎng)活力。

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　　不過(guò)，“民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%的項目”是否意味著(zhù)以后新建城鎮供水項目市場(chǎng)化都必須有民營(yíng)企業(yè)參與，且占股不低于35%？在E20研究院看來(lái)，這一規定應該被理解為“最大程度的鼓勵”，而不是“必須”。由于供水的特殊性，這樣的要求在落地上還是具有相當難度的。

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　　此外，在固廢處理領(lǐng)域，全面強制由民營(yíng)控股，也與當前市場(chǎng)狀況產(chǎn)生了一定的偏離，在實(shí)操性上有著(zhù)相當大的難度。

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　　E20研究院表示，生活垃圾焚燒市場(chǎng)目前優(yōu)質(zhì)項目趨于飽和，新建項目增速明顯放緩，市場(chǎng)下沉到縣域或偏遠地區，支付能力較差，更需要國企、央企承擔起責任來(lái)。在此情況下，過(guò)度鼓勵民營(yíng)控股，未必有利于行業(yè)發(fā)展。

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　　原標題：PPP新機制發(fā)布，垃圾固廢項目應由民企獨資或控股

（文章來(lái)源：環(huán)保圈 伏波望族）