2021年11月10日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2021〕40號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）。為進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì )資本參與生態(tài)建設，加快推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護和修復，《意見(jiàn)》圍繞黨中央、國務(wù)院明確的改革方向，研究設計改革政策措施，從總體要求、參與機制、重點(diǎn)領(lǐng)域、支持政策、保障機制五個(gè)方面明確了相關(guān)要求。

 

陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所環(huán)境與資源業(yè)務(wù)部結合《意見(jiàn)》出臺政策背景以及要點(diǎn)內容，分析社會(huì )資本參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)的政策紅利，提示社會(huì )資本參與生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)所面臨的挑戰應關(guān)注的事項。

 

一、《意見(jiàn)》出臺前相關(guān)政策與項目實(shí)踐

 

黨的十八屆五中全會(huì )提出，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，筑牢生態(tài)安全屏障。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求整合財政資金推進(jìn)山水林田湖生態(tài)修復工程。黨的十九大提出，要統籌山水林田湖草系統治理，實(shí)施重要生態(tài)系統保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò )，提升生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性。

 

2016年，財政部、原國土資源部、原環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護修復工作的通知》（財建〔2016〕725號），要求積極推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護修復工作，明確中央財政將對典型重要山水林田湖生態(tài)保護修復工程給予獎補。2016年~2018年，經(jīng)國務(wù)院批復同意，財政部、原國土資源部、原環(huán)境保護部共同組織實(shí)施了3批25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點(diǎn)。2020年，自然資源部辦公廳、財政部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護修復工程指南（試行）》，系統指導和規范各地生態(tài)保護修復工程實(shí)施。

 

2019年以來(lái)，自然資源部陸續出臺了《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》（自然資規〔2019〕6號）、《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）、《紅樹(shù)林保護修復專(zhuān)項行動(dòng)計劃（2020—2025年）》等政策文件，對社會(huì )資本參與生態(tài)修復提出了明確、具體的支持政策。與此同時(shí)，不少地方積極探索形成了社會(huì )資本參與生態(tài)修復的多種模式，2020年11月自然資源部發(fā)布了《社會(huì )資本參與國土空間生態(tài)修復案例（第一批）》，比如：山東威海華夏城建設，以礦山生態(tài)修復后生態(tài)環(huán)境改善帶動(dòng)社會(huì )資本投資，進(jìn)而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)就業(yè)；浙江溫州通過(guò)賦予企業(yè)一定期限沙灘等優(yōu)質(zhì)旅游資源的使用權，充分發(fā)揮多企業(yè)聯(lián)動(dòng)和運營(yíng)管理優(yōu)勢助力生態(tài)保護修復，建設“海上花園”。這些成功案例為社會(huì )資本參與生態(tài)修復提供了可以借鑒的經(jīng)驗。

 

二、《意見(jiàn)》明確社會(huì )資本參與機制

 

1. 重點(diǎn)參與以政府支出責任為主的項目，突出六大重點(diǎn)領(lǐng)域

 

《意見(jiàn)》強調對有明確責任人的生態(tài)保護修復，由其依法履行義務(wù)，承擔修復或賠償責任，重點(diǎn)鼓勵和支持社會(huì )資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態(tài)保護修復。

 

《意見(jiàn)》框定了社會(huì )資本參與范圍包括自然生態(tài)系統保護修復、農田生態(tài)系統保護修復、城鎮生態(tài)系統保護修復、礦山生態(tài)保護修復、海洋生態(tài)保護修復、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)六大領(lǐng)域，涵蓋了完整的山水林田湖草沙系統。

 

2. 鼓勵和支持社會(huì )資本全過(guò)程參與，明確三種參與方式

 

《意見(jiàn)》指出：鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過(guò)程，圍繞生態(tài)保護修復開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng )新、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)，對區域生態(tài)保護修復進(jìn)行全生命周期運營(yíng)管護。

 

 

3. 提出參與的一般程序，鼓勵探索高效程序

 

《意見(jiàn)》明確了社會(huì )資本參與的一般程序，但同時(shí)鼓勵結合實(shí)際積極探索靈活高效的工作程序，充分調動(dòng)社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的積極性。一般程序主要包括：（1）科學(xué)設立生態(tài)保護修復項目；（2）合理制定生態(tài)保護修復方案；（3）公開(kāi)競爭引入生態(tài)保護修復主體；（4）規范開(kāi)展生態(tài)保護修復產(chǎn)品市場(chǎng)化交易等四個(gè)步驟。

 

三、《意見(jiàn)》從多方面釋放政策紅利，保障投資收益

 

《意見(jiàn)》明確社會(huì )資本在生態(tài)保護修復中獲得收益的方式，具體包括：（1）采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權或特許經(jīng)營(yíng)權發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；（2）對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易；（3）通過(guò)經(jīng)政府批準的資源綜合利用獲得收益，允許生態(tài)保護修復主體對生態(tài)修復工程新產(chǎn)生的土石料等無(wú)償用于本修復工程，納入成本管理；剩余的由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置并保障生態(tài)保護修復主體合理收益等。

 

《意見(jiàn)》從規劃管控、產(chǎn)權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持五個(gè)方面給予行政與財政金融政策支持，明確：市、縣級政府應將生態(tài)保護修復和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求納入國土空間規劃；對集中連片開(kāi)展生態(tài)修復達到一定規模和預期目標的生態(tài)保護修復主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權；在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機構參與生態(tài)保護修復項目，推動(dòng)綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態(tài)保護修復的投資力度等內容。通過(guò)生態(tài)保護修復與資源開(kāi)發(fā)利用相銜接、資源有償使用與產(chǎn)權制度安排相結合等政策措施，創(chuàng )新產(chǎn)權激勵、釋放關(guān)聯(lián)權益，給予財稅支持，發(fā)揮政府投入帶動(dòng)作用，拓寬投融資渠道，創(chuàng )新綠色金融產(chǎn)品，構建“誰(shuí)修復、誰(shuí)受益”的生態(tài)保護修復市場(chǎng)機制。

 

四、社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復應關(guān)注事項

 

1. 做好項目商業(yè)模式策劃。充分研究《意見(jiàn)》所釋放的紅利，結合項目的實(shí)際特點(diǎn)做好商業(yè)模式的論證策劃，結合“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”，因地制宜發(fā)展衍生項目，爭取多種盈利。此外，社會(huì )資本在爭取獲得財政資金的同時(shí)應充分利用《意見(jiàn)》規定的開(kāi)發(fā)碳匯、綠色金融、稅收優(yōu)惠等獲益方式爭取項目收益，從而保障生態(tài)修復效果，推進(jìn)生態(tài)修復和產(chǎn)業(yè)導入項目可持續發(fā)展。

 

2. 關(guān)注交易模式的合規性。尤其在社會(huì )資本與政府合作參與方式下，仍需要重點(diǎn)關(guān)注合作模式的合規性，例如政府本項目支出是否納入預算并符合要求；地方政府采用的實(shí)施模式是否有增加隱形債務(wù)的風(fēng)險；以及采用ppp模式的項目是否按照相關(guān)規定要求履行了“兩評一案”等手續，是否存在退庫風(fēng)險等等。

 

3. 做好項目全周期的法律風(fēng)險管理。除上述外，社會(huì )資本從事生態(tài)保護修復項目中，通常還可能涉及特許經(jīng)營(yíng)權開(kāi)發(fā)、用地管理、項目建設、安全環(huán)保、職業(yè)健康保障、資源交易等等事務(wù)，需要法律專(zhuān)業(yè)人士把關(guān)，確保項目依法合規實(shí)施。

 

綜上，社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復項目應事先對擬參與的項目情況進(jìn)行充分調查，做好可行性研究，充分利用政策紅利，做好商業(yè)模式籌劃和政府溝通等工作，通過(guò)全面法律風(fēng)險管理，確保項目順利實(shí)施。

 

來(lái)源:陽(yáng)光時(shí)代法律觀(guān)察

 

2022世環(huán)會(huì )將于6月8-10日在上海國家會(huì )展中心隆重拉開(kāi)帷幕。本屆展會(huì )展示面積將達17萬(wàn)平米，匯聚超2,000家品牌展商。展示范圍涵蓋綜合治理、水、大氣、智慧環(huán)保、環(huán)境監測、資源再生、土壤、噪聲8大環(huán)境污染治理領(lǐng)域。